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曹德军 | 全球公共产品理论反思与重构

2022.09.22 来源：公司国关

在全球治理领域，全球公共产品的跨国界供给并非简单的经济与技术问题，而是涉及民族国家国内与国际利益平衡的政治问题。长期以来，西方学界对全球公共产品的内涵、类型与供给逻辑进行了系统分析。然而，主流理论大多基于经济学逻辑，侧重分析消费侧的非竞争性与非排他性，以及由此引发的全球公共产品供给的集体行动困境。该逻辑关注了“经济市场失灵”的供给问题，却忽视了全球“政治市场失灵”的竞争问题。实际上，全球公共产品的供给竞争并非完全按照传统经济学的思维展开，其中更牵涉多个供给者之间的合法性分配与领导力竞争。

审视全球公共产品的供需

经济学逻辑认为，在缺乏强制力的自由市场，理性的国家会倾向于选择“搭便车”而非主动供给全球公共产品，进而导致全球治理赤字。然而，诸多具有实力的大国在供给全球公共产品方面具有较强的能动性，甚至会主动让他国免费“搭便车”。从政治领导力角度理解，大国通过主动供给公共产品吸引别国“搭便车”，实际上是让他国获益的同时增加自身的战略影响力。以全球公共产品的供给换取他国的认可与信任，这构成了大国领导力的重要来源。

全球公共产品在供给侧具有较强的政治属性，集中体现为合法性与公平性。一方面，合法性为全球公共产品供给提供支持。在竞争性民主政体中，领导者为了增加政治合法性，会寻求提供更多公共产品。通过将稀缺商品和服务分配给支持者，有助于建立领导力认同。在国际社会无政府状态下，大国为获得领导力供给全球公共产品，但供给哪些公共产品、何时供给以及供给范围如何，均取决于国际竞争压力与自身的政治意愿。全球公共产品的最优供给模式一定程度上解决了集体行动困境，承担公共产品供给的国家使更多行为体受益，以便获得持久的合法性支持。

另一方面，全球公共产品供给应注重公平性。公平性意味着面对多样化的消费者，需要展示包容原则下的无差别利益共享。例如，国际无线电、全球公域、技术创新红利将惠及全球，但在普惠的程度与范围上是存在差异的。那些生活在贫困线上的消费者与生活富足的消费者，对优质公共产品的可及性与获得感存在差异，这就容易产生潜在的机会不平等。主流理论所强调的非竞争性与非排他性一个隐含前提是，所有人在共同体内被公平对待。但实际上，全球公共产品的政治属性意味着公平消费需要制度与政治保障，不仅要给予物质性公平，更需要关注机会平等，即跨越消费门槛的规则公平。

供给合法性影响大国领导力

提供全球公共产品是供给国发挥国际领导力，吸引他国支持与认可的重要方式。优秀的领导力能以共享、互惠的方式将不同国家整合起来，为全球公共事业持续奉献符合人类共同利益的全球公共产品。领导力能否有效发挥取决于全球公共产品的供给合法性，这是争取他国信任的重要基础。

一般来说，全球公共产品的供给合法性受两大要素影响。其一，供给方的目的及能力。供给全球公共产品的目的在于满足公共需求，化解全球公共难题。在无政府状态下，全球公共产品的供给离不开大国的政治领导，小国几乎没有能力为此买单。历史上全球公共产品多由霸权国建立。例如，为恢复战后国际秩序，美国发起建立联合国、布雷顿森林体系等，填补了全球公共产品空间，支撑起了美国霸权的合法性。不过，霸权国并非全球公共产品供给的全能冠军，即便有结构性权力优势，霸权国也无法保证在所有议题上均能获得合法性认同。当霸权国国家利益与国内政治压力迫使其扮演有选择性的供给者时，不可避免在一些议题上遭受国际舆论批评，这是由国际政治利益的本质决定的。

其二，消费者的接受度。供给者的贡献只有被认可时，才能产生影响力。与国内公共产品供给不同，全球公共产品供给不仅难在生产，也难在消费。只有让人放心、具有合法性的产品才会真正被消费。为此，供给者需要努力扩大全球公共产品供给的民主基础，吸引他国加入。尽管全球公共产品具有理论意义上的公共性，但在现实层面上每个国家有着不同的关注目标及利益衡量。只有通过有效的多边磋商，反复商议达成广泛共识，方可维持全球公共产品的长期合法性。如果违背他国意志，在缺乏自主、自愿条件下强行推广某种全球公共产品，必然会招致他国反感。历史上存在不少霸权国以施加压力的方式，逼迫其他国家加入其建立的全球公共产品体系的例子，这种强行要求他国消费的做法，无疑有损领导力的合法性。

文章来源：《中国社会科学报》，国际月刊，2022年9月15日

本文系国家社科基金重大项目“新时代中国特色大国外交能力建设研究”（19ZDA135）阶段性成果。